2000年我國城鎮(zhèn)化率僅為36%，2021年常住人口城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到64.72%，20年間提高了近29個百分點。而2021年末我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅為46.7%，與常住人口城鎮(zhèn)化率有著18個百分點的差距。目前我國已經(jīng)處于城鎮(zhèn)化發(fā)展的中后期，在穩(wěn)步提高城鎮(zhèn)化水平的同時，提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率、提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量和效率成為下一階段的重要目標(biāo)。

7月12日，國家發(fā)改委印發(fā)《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實施方案》（以下簡稱“實施方案”），明確提出：到 2025 年，全國常住人口城鎮(zhèn)化率穩(wěn)步提高，戶籍人口城鎮(zhèn)化率明顯提高，戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率差距明顯縮小。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化質(zhì)量顯著提升，城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋全部未落戶常住人口。這一實施方案意味著，“十四五”期間我國新型城鎮(zhèn)化將全面進(jìn)入提質(zhì)增效階段。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成首要任務(wù)

中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任高國力撰文表示， 2021年我國人均GDP達(dá)到12551美元，按世界銀行劃分標(biāo)準(zhǔn)屬于中高等收入國家，同期常住人口城鎮(zhèn)化率為64.7%，低于中高等收入國家67.59%的平均水平，更低于高收入國家80%左右的平均水平，按照發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗還有一定增長空間。目前我國正處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展區(qū)間的中后期，城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢具有兩方面特點。一是我國城鎮(zhèn)化動力依然較強(qiáng)。

當(dāng)前我國非農(nóng)產(chǎn)業(yè)勞動生產(chǎn)率是農(nóng)業(yè)的4倍多，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入是農(nóng)村居民人均可支配收入的2.5倍，且城鄉(xiāng)之間的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)仍有明顯差距，這些客觀現(xiàn)實持續(xù)吸引著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城，農(nóng)民進(jìn)城仍是大趨勢。二是我國城鎮(zhèn)化速度將逐步放緩。

盡管2011年以來，常住人口城鎮(zhèn)化率年均增速快，但新增農(nóng)民工數(shù)從1055萬人降至400萬人以下，2018、2019年分別在200萬人左右，2020年受疫情影響出現(xiàn)了明顯的負(fù)增長，2021年得以反彈。但仍比2019年減少614萬人、下降3.5%。未來進(jìn)城農(nóng)民工及其隨遷家屬將進(jìn)一步減少，這將帶來常住人口城鎮(zhèn)化率速度逐步減緩。

除了疫情因素外，近年來常住人口城鎮(zhèn)化率增速放緩存在兩大制約因素：首先，戶籍制度制約了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口長期不能在所在城市落戶，不能平等享受所在城市教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)等資源，不能真正融入城市。對此，實施方案將深化戶籍制度改革、推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化作為新型城鎮(zhèn)化的首要任務(wù)。提出“放開放寬除個別超大城市外的落戶限制，試行以經(jīng)常居住地登記戶口制度。全面取消城區(qū)常住人口300 萬以下的城市落戶限制，確保外地與本地農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶標(biāo)準(zhǔn)一視同仁”。

其次，農(nóng)村土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)等退出機(jī)制也是重要因素之一。對此，方案提出依法保障進(jìn)城落戶農(nóng)民的農(nóng)村土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，健全農(nóng)戶“三權(quán)”市場化退出機(jī)制和配套政策。

新型城鎮(zhèn)化更注重提質(zhì)增效

黨的十八大以來，我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)取得一系列重大歷史性成就，1.3億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成效顯著，城鎮(zhèn)化空間布局持續(xù)優(yōu)化，“兩橫三縱”城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局基本形成。但在城鎮(zhèn)化質(zhì)量方面也存在諸多問題，例如農(nóng)業(yè)專業(yè)人口質(zhì)量問題，城市公共配套服務(wù)設(shè)施不足問題等。對此，實施方案立足當(dāng)下、著眼長遠(yuǎn)，對推動我國城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展作了全局性謀劃。在人口質(zhì)量提升方面，明確提出，堅持存量優(yōu)先、帶動增量，穩(wěn)妥有序推進(jìn)戶籍制度改革，提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口勞動技能培訓(xùn)、隨遷子女基本公共教育、社會保險、農(nóng)民工勞動權(quán)益等保障水平，健全配套政策體系，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口全面融入城市。

在基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)方面，有序推進(jìn)城市更新改造，加強(qiáng)公共衛(wèi)生防控救治、防洪排澇、防災(zāi)減災(zāi)、應(yīng)急處置等設(shè)施建設(shè)，建設(shè)宜居、韌性、創(chuàng)新、智慧、綠色、人文城市，使城市成為人民高品質(zhì)生活的空間。樹立全周期管理理念，聚焦空間治理、社會治理、行政管理、投融資等領(lǐng)域，提高城市治理科學(xué)化精細(xì)化智能化水平，推進(jìn)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

區(qū)域發(fā)展不平衡、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡也是新型城鎮(zhèn)化著力解決的問題之一。對此實施方案提出，分類推動城市群發(fā)展，有序培育現(xiàn)代化都市圈，轉(zhuǎn)變超大特大城市發(fā)展方式，提升大中城市功能品質(zhì)，增強(qiáng)小城市發(fā)展活力，推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，引導(dǎo)小城鎮(zhèn)分類發(fā)展，推動形成疏密有致、分工協(xié)作、功能完善的城鎮(zhèn)化空間格局。

堅持以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，以縣域為基本單元、以國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)為突破口，推進(jìn)城鎮(zhèn)公共服務(wù)向鄉(xiāng)村覆蓋，推進(jìn)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施向鄉(xiāng)村延伸，促進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，逐步健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系。