擴張性的財政政策不僅體現(xiàn)在赤字率上，還可在減稅、增支、提高財政支出效率等方面更積極。

11月14日，10月經(jīng)濟數(shù)據(jù)出爐，生產(chǎn)端工業(yè)增速略微回暖，但仍在低位徘徊，消費增速回落、汽車銷售疲軟，固定資產(chǎn)投資增速處于相對低位。

當前經(jīng)濟處于下行通道，中國人民銀行近期已經(jīng)做出了一系列貨幣政策調(diào)整，然而對解決當前經(jīng)濟面臨的挑戰(zhàn)而言，進一步發(fā)揮作用的空間有限。財政政策近期也有所調(diào)整，但仍有發(fā)力空間。概括起來，長短期可有七大發(fā)力空間。

從短期、應急性的措施而言：第一，財政政策“堵后門”的同時要“開前門”。第二，盤活地方國有企業(yè)和財政存量資金。第三，加大對民營企業(yè)的幫扶。

從長期、結構性的政策而言：第一，簡化稅制，降低稅率。第二，構建合理的央地財稅關系。第三，提高財政資金的使用效率，承擔社會性的剛性支出，減少可市場化的項目支出。第四，優(yōu)化財政支出結構，人口流入和經(jīng)濟發(fā)展較好區(qū)域還有大量投資需求。

復雜多變的國內(nèi)外宏觀經(jīng)濟形勢

從國際環(huán)境來看，全球經(jīng)濟景氣度高位回落，中美貿(mào)易摩擦將保持長期性、嚴峻性和復雜性。

財政政策與貨幣政策作為兩大宏觀經(jīng)濟政策，對拉動經(jīng)濟增長、防范金融風險具有重大意義。兩者需要協(xié)調(diào)溝通形成合力，才能夠在目前經(jīng)濟形勢下發(fā)揮應有的作用。宏觀經(jīng)濟政策制定的著眼點應是要擴大內(nèi)需，而不必過于苛求保持某一增長速度。我們在堅持改革的同時，要把握政策制定的節(jié)奏與力度，正視改革的差異化和精細化，同時要做好政策對沖。

財政政策仍有發(fā)力空間

貨幣政策已經(jīng)做出了積極調(diào)整，宜保持相對寬松的流動性環(huán)境，然而對解決當前經(jīng)濟面臨的挑戰(zhàn)而言，進一步發(fā)揮作用的空間有限。央行近期已經(jīng)做出了一系列政策調(diào)整，例如降低存款準備金率、放寬中期借貸便利（MLF）的抵押品范圍、設立民營企業(yè)債券融資支持工具、增加再貼現(xiàn)和再貸款額度等，對于降低資金成本和維護市場流動性發(fā)揮了積極作用。

但整體而言貨幣政策繼續(xù)發(fā)力的空間有限，主要受制于兩方面：一方面，貨幣政策的傳導機制不暢，較為寬松的流動性難以有效傳導到實體經(jīng)濟當中。另一方面，美聯(lián)儲持續(xù)加息使我國資本外流和匯率貶值的壓力變大，給我國貨幣政策的獨立性帶來考驗。

財政政策近期有所調(diào)整，但仍有發(fā)力空間。7月份，國務院常務會議指出，積極財政政策要更加積極。隨后，穩(wěn)投資系列信號不斷加強，地方政府專項債券發(fā)行和使用進度加快，減稅政策不斷出臺。有專家擔憂減稅、增支等方式會造成我國財政赤字率上升，帶來債務風險。但也有專家指出，從國際經(jīng)驗來看，僅憑政府赤字率或債務率難以判斷債務風險。例如2008~2017年間，在主要經(jīng)濟體中，歐元區(qū)財政赤字率較低，為3.5%，但恰恰發(fā)生了主權債務危機。

由此可見，赤字率、債務率與經(jīng)濟和金融風險的關系模糊。政府需要避免債務率過高，但不同國情下何種水平債務率最合適難有統(tǒng)一標準。從其他國家對政府支出的操作經(jīng)驗來看，在總需求不足時需要政府積極擴大支出，維護就業(yè)市場穩(wěn)定，避免經(jīng)濟增長過度下滑。雖然擴大支出短期內(nèi)會增加政府債務，但挽回了由于需求不足帶來的產(chǎn)出損失。政府債務增加惠及了其他部門的增長，國內(nèi)生產(chǎn)總值增加，全社會總的債務率未必上升。

積極財政政策的七大空間

財政政策不僅要與貨幣政策相協(xié)調(diào)，還要短期、應急性措施與長期、結構性政策相搭配。擴張性的財政政策不僅體現(xiàn)在赤字率上，還可在減稅、增支、提高財政支出效率等方面更積極；不僅體現(xiàn)在一般公共財政預算上，還應關注廣義財政（“四本賬”財政以及地方政府的預算外支出）；不僅體現(xiàn)在中央層面上，地方政府也有較大空間。

從短期、應急性的措施而言：

第一，財政政策“堵后門”的同時要“開前門”。財政部的23號文件對金融企業(yè)參與地方政府、國有企業(yè)、PPP以及地方政府融資平臺的投融資行為進行了規(guī)范，堵住了地方政府違規(guī)舉債的后門，降低了經(jīng)濟運行的系統(tǒng)性風險。但需要注意的是，目前財政預算中對基建的支出安排遠低于現(xiàn)實中的合理需求。認真貫徹實施23號文件之后，基建投資將面臨巨大的資金缺口。今年以來的基建投資下滑已經(jīng)讓問題初現(xiàn)端倪，未來仍將面臨較大壓力，因此需要地方政府積極“開前門”。

因此，對于地方政府債務要清楚劃分市場與政府的界限。其一，將地方政府投資公益和準公益類建設項目（現(xiàn)金流收益較低的不可市場化項目）形成的歷史債務納入預算內(nèi)政府債務，不具備公益性質(zhì)的建設項目（現(xiàn)金流收益較高的可市場化項目）采取市場化的手段處理。

其二，合理安排未來預算內(nèi)基礎設施建設支出規(guī)模，避免GDP增速快速回落。在保持必要基建規(guī)模的同時，盡可能地降低政府真實債務負擔。這一措施并非擴大政府支出和政府債務，而是將財政債務和赤字顯性化、規(guī)范化，便于今后更加科學的管理，有助于維護宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定，有助于降低全社會經(jīng)濟風險，也有助于降低未來的真實財政負擔。

另外，財政政策“開前門”需要有配套措施，要建立科學的決策機制。一是要增加地方政府投資決策的透明度，減少投資的盲目性，提高投資效益。二是要建立地方政府的信用評估系統(tǒng)，加強地方政府債務約束。三是應當發(fā)展地方政府債，包括國債的二級流通市場。

第二，盤活地方國有企業(yè)和財政存量資金。各種社會資源傾向于向國有企業(yè)積累，是我國特有的國情。經(jīng)過改革開放四十年的發(fā)展，國有企業(yè)有了較為充足的凈資產(chǎn)，然而最終落實到國有資本經(jīng)營收入中的資金卻較少。因此，應將深化國有企業(yè)改革與解決當前的財政困境結合起來，盤活國有企業(yè)資金以彌補地方政府財政短缺。另外，對不斷累積的財政存量資金，應逐步明確資金的范圍與規(guī)模，提高財政資金的使用效率，讓地方政府的財政存量資金能夠發(fā)揮更好的作用。

第三，加大對民營企業(yè)的幫扶。近年來供給側改革“三去一降一補”對民營企業(yè)帶來了較為嚴重的沖擊，尤其在經(jīng)濟下行期，金融機構出于避險需求，資源更加側重于國有企業(yè)。民營企業(yè)貢獻了大量的GDP、稅收以及就業(yè)，是我國經(jīng)濟增長的主要動力。在如今我國民營企業(yè)經(jīng)營遭遇困難時期，財政政策可通過減稅降費等手段加大對民營企業(yè)的支持，并發(fā)揮財政引導作用（例如設立企業(yè)應急周轉(zhuǎn)金和轉(zhuǎn)型補償金），緩解民營企業(yè)融資難融資貴問題，提振民營企業(yè)的信心與發(fā)展動力。另外，堅定不移的市場化是解決民營企業(yè)的長期舉措，將國企與民企一視同仁，充分發(fā)揮市場機制作用。

從長期、結構性的政策而言:

第一，簡化稅制，降低稅率。近期財政部出臺了很多減稅政策，但大都是在稅基上作調(diào)整。我國的稅制較為復雜，導致管理成本高、市場主體的獲得感不強。相對而言，美國特朗普政府的減稅政策較為簡單明晰，通過直接降低企業(yè)部門的稅率，更能激發(fā)微觀主體的活力。如此一來，不僅能夠讓實體部門通過減稅得到資本金的增益，資本充足率和資本回報率的提升，也能借機修復企業(yè)的財務報表，修正銀行對這些優(yōu)質(zhì)企業(yè)的風險偏好，是財政政策配合疏通貨幣政策傳導機制不暢的重要舉措。

第二，構建合理的央地財稅關系。當前我國“分稅制”的財政管理體制呈現(xiàn)出地方政府事權責任突出、中央財權集中再分配的特點。中央通過對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付的方式進行二次劃分，但需要地方政府層層申報和審批，使得資金的使用效率降低。應理順中央和地方政府間的財稅關系，減少中央分享增值稅的比例，降低對地方轉(zhuǎn)移支付和稅收返還的規(guī)模。不僅可以弱化地方財政對中央財政的過度依賴，防范道德風險，而且可以在一定程度上緩解地方政府投資資金來源緊張問題。

第三，提高財政資金的使用效率，承擔社會性的剛性支出，減少可市場化的項目支出。財政政策作為國家治理的工具，應關注財政風險與公共風險的平衡。從操作性上，可對財政支出進行微觀主體劃分，承擔起對教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、環(huán)保、扶貧等公共領域的剛性支出。尤其在我國老齡化不斷加快，甚至將出現(xiàn)“未富先老”的情況下，應加速建立、健全養(yǎng)老保障體系，降低未來財政在社會性支出方面的壓力。而對那些可以通過市場化手段解決資金來源、有良好現(xiàn)金流收益的項目，財政應逐步減少其支出，讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用。

第四，優(yōu)化財政支出結構，人口流入和經(jīng)濟發(fā)展較好區(qū)域還有大量投資需求。從國內(nèi)情況來看，過去十多年基建投資增速一直高于名義GDP增速，基建投資有向下調(diào)整的需求。然而，考慮到中國的城市化水平仍然偏低，人口仍在大規(guī)模跨區(qū)域流動，對人口流動和經(jīng)濟發(fā)展尚好的區(qū)域而言，仍有很大的基建投資需求和潛力。從財務角度而言，越是人口流入、經(jīng)濟發(fā)展快的城市，地方政府赤字率越低，對基建的財務承擔能力更強。從功能角度來看，越是人口流入、經(jīng)濟發(fā)展快的城市，基建越能夠服務更多的人群和經(jīng)濟發(fā)展。

來源：第一財經(jīng)日報